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                    政府在社會信用體系建設中的作用和信用法規建設

                    發布于:2019-02-25 11:50 作者: 閱讀量:597

                    我國社會經濟正處在向市場經濟加速轉型時期,社會經濟體制、結構和人的觀念都在發生巨大的變革,信用問題顯得尤其突出,社會信用體系建設的呼聲越來越強烈,關于社會信用體系建設,這幾年兩會提案最多。社會信用體系建設是一項龐大的系統工程,涉及很多方面,首要的問題就是要明確政府在社會信用體系建設中的作用,當務之急是要加強信用法規建設。

                    一、政府在我國社會信用體系建設中的定位講到政府在社會信用體系建設中的定位,首先就要涉及到發展模式的選擇,它也關系到立法的取向。世界上發達國家的信用制度建設已有一百多年的歷史,基本上可歸納為三種模式:一是歐洲模式,就是以中央銀行建立的消費信貸登記系統為主體的社會信用體系;二是美國模式,即以商業征信公司為主體形成的社會信用體系;三是日本模式,即以銀行協會建立的會員制征信機構與商業性征信機構共同組成的社會信用體系。

                    歐洲模式由于有中央銀行和政府的深度介入,因此在信息的采集方面具有絕對優勢,可以充分聯合國家各有關部門,更容易建立起全國的征信體系,但是由于征信機構多以銀行同業工會、協會或政府部門的背景出現,屬于非盈利性的組織,服務于公共利益和政府政策目標,市場化程度相對較低,而且大多局限在同業征信范圍內,因此,由于缺乏利益刺激,在提供客戶所需的各種報告產品時,難以真正滿足市場對個人征信的各種需求。日本的會員制模式在信息的采集和提供方面均能較好地滿足需求,但其最大的不足是信息范圍過窄,沒有達到聯合征信的目的,也不能全方位提供信用狀況。美國的商業化模式是典型的政府和金融以外的第三方征信公司在不斷適應市場需求中逐漸形成和發展起來的,具有良好的法人治理結構,因此避免了低效率和征信范圍過窄的問題,但卻經歷了100多年漫長的發展過程,最終在激烈的競爭中經過破產、兼并形成目前幾家具有國際聲譽的大的聯合征信公司。英國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國在信用制度建設方面同美國的模式比較接近,這些國家的信用中介機構也是由私人部門所有,都有一部直接規范信用行業的基本法。

                    對于我國來說,信用體系的建立主要依靠市場還是依靠政府,這是我們面臨的首要問題。對國外的模式我們不能采取簡單的拿來主義,因為發展階段不同,市場基礎不同。由于我國正處在轉軌時期,受發展階段的限制,市場發育狀況和社會信用環境都很不理想,在這種情況下,不能單純靠市場的力量來推動社會信用體系的建設,還特別需要發揮政府的作用。在促進信用環境和信用體系建立與完善的過程中,政府既要發揮積極的推動作用,但又不能直接介入商業化運作。所以,我們一直主張,政府推動、市場化運作的發展模式是我們目前應該采取的方式。

                    但是,對于政府推動、市場化運作的發展方式,出現了不同的理解,政府如何推動,市場化怎樣運作,在實際建設過程中引發不同的操作方式。上海的做法、北京的做法和浙江的做法以及武漢等地的做法都各不相同,有的地方政府介入的程度較深。我們認為,我國幅員遼闊,各地經濟發展階段、經濟的發達程度都不相同,不可以按照統一的模式來建設信用體系,但是,我們主張政府推動、市場化運作,就是要堅持以市場為主導的正確方向,政府不要直接介入商業化過程。從有些地方的實際經驗和健康高效地建設信用體系的原則來看,政府的定位主要是培育市場,創造公平競爭的環境。政府的推動作用主要應該體現在三個方面:提出指導社會信用體系建設的總體思路、可以考慮支持信用體系的基礎設施建設、法律法規建設。

                    關于指導社會信用體系建設的總體思路本文不展開講,我們認為,總體思路至少要明確以下幾個方面的問題:第一、發展模式的選擇;第二、信用信息開放與隱私權保護的平衡點;第三、培育信用市場主體的政策取向;第四、地區信用體系與國家社會信用體系的關系及對接方式。

                    此外,政府可以考慮支持信用體系基礎設施建設。由于目前我國有關企業和個人的信用信息大多還是由政府部門掌控,而我國信用信息商業化、社會化的法律環境和市場條件還不具備,單靠信用機構,難以開展征信業務。在這種情況下,沒有政府主動充當“第一推動力”,打破既得利益的傳統格局,形成市場化運作的過程將極其漫長。因此,由政府推動,打破信用信息的屏蔽和壟斷顯得十分重要。政府推動除了體現在立法方面,還可以在支持信用體系的基礎設施方面有所作為。

                    由于信用基礎設施投入資金大,建設時間長,社會效益明顯,用國債資金支持信用基礎設施建設正好體現了政府的推動作用,也能縮短社會信用體系建立的建設時間,還可起到防止各部門各地方壟斷信用信息資源的傾向,便于聯合征信。用國債資金支持信用基礎設施建設主要用于兩個方面:一是用于基礎數據庫的建設,鼓勵和支持我國政府各相關部門按照一定的標準建立自己的資料數據庫,如工商注冊數據庫及工商年檢數據庫、工業企業普查資料數據庫、法院訴訟數據庫、人民銀行的企業還款記錄數據庫、企業產品質量投訴數據庫等;二是在建立各部門基礎數據庫的同時建立全國信用數據交換中心。中心的定位應該是非贏利性機構,可以部分有償地(少收費)為征信中介機構和社會提供客觀公正的原始數據信息,這部分收費用于系統的更新和維護。

                    二、信用法律法規建設

                    (一)我國信用法規建設現狀與問題

                    1、信用信息開放缺乏全國性法律法規的支持我國的《民法通則》、《刑法》、《民事訴訟法》、《公司法》、《合同法》、《擔保法》、《票據法》、《商業銀行法》、《企業破產法》等法律,都涉及到了信用問題,但對信用信息的開放,均沒有明確的規定。

                    2002年1月,深圳市出臺了《深圳市個人信用征信及信用評級管理辦法》。該《辦法》對個人信用信息的征集做了規定。從2002年起,汕頭市先后制定了《汕頭市企業信用信息披露管理辦法(試行)》、《汕頭市企業信用信息采集管理辦法》和《汕頭市社會信用信息網絡管理暫行規定》等法規和規章。北京市自2002年10月1日起實施了《北京市行政機關歸集和公布企業信用信息管理辦法》。這些地方法規和規章的出臺,在一定程度上推動了當地信用信息的開放。

                    從以上立法情況來看,我國還沒有制定出信用信息開放的全國性法律法規,現行的適用于信用信息開放的法規和規章基本上是各地自行制定的地方性法規和規章,這些法規和規章層次相對較低,效力有限,難以對信用信息開放所涉及的社會關系進行全面的規劃和調整,也難以提供有效的法律支持和保護。而且,一些規章屬指導性文件,缺乏法律和法規的剛性,使得在實際執行中的效力和作用大受影響。由于缺乏全國性法律法規的支持,導致我國信用信息開放程度低,信用機構無法獲得信用信息。尤其是存在于政府部門的信用信息,被與“國家安全”、“公共安全”等糾纏在一起,信用機構無法獲得可以公開開放以及能夠通過正規方式和渠道獲得的數據。

                    2、信用機構的市場準入條例還在征求意見和修改之中

                    2002年3月,國務院建立企業和個人征信體系專題工作小組開始起草《征信管理條例》,條例的重點在于提出征信機構的市場準入和征信機構的操作規則,也涉及到征信數據的采集和應用。該條例已經幾易其稿,目前仍處于征求意見和修改之中。(二)信用法規建設滯后對信用體系建設的影響

                    1、對政府各相關部門來說數據開放沒有法律依據,對中介機構來說要獲取信用信息難度很大信用中介機構從起步到現在面臨的最大困難可能是數據源的問題。信用信息開放是社會信用體系建立的重要基礎和前提。信用信息是征信活動開展的基礎,而規范的信用信息共享機制是信用機構公平、合理采集和使用信用信息并為全社會提供信用服務的基本制度保障。征信數據是制作征信產品的原材料,是開展信用管理服務的基礎性條件。信用市場要發展,首先是信用中介機構必須能夠合法地取得各種真實的企業和個人信用信息、行業及社會數據,并在法律規范下對經過處理的信息進行公開和公正的報告。征信數據的規范化開放和市場化經營,是信用管理行業得以發展和建立社會信用管理體系的物質基礎。我國政府各相關部門在對企業、個人實行行政管理的職責范圍內,均獲有大量企業、個人的資信信息,由于體制的原因,現在信用信息多掌握在各個部門,這些部門建立的信用數據檔案系統相互封閉,如工商行政管理部門的企業注冊和年檢信息、稅務部門的企業納稅信息、法院的訴訟記錄等。當前,由于沒有相關法規、而信用信息來源又比較分散,有些掌握和具有一定信用信息優勢的部門或行業,已經出現了利用所具有的信用信息優勢地位,采取收費、指定代理機構或利用自身信用信息資源直接開展咨詢服務的傾向。對此,我們一直在關注這一問題。

                    2、對政府來說市場準入沒有管理的依據

                    自20世紀80年代末、90年代初開始,先后成立了一批信用中介機構,一些外資機構也在國內開展業務,許多會計師事務所和信息咨詢公司等中介機構實際從事信用服務業務。據不完全統計,目前在我國從事信用評估、信用征集、信用調查、信用擔保、信用咨詢等社會信用中介機構大約有500家左右,其中信用評估機構大約有40家左右、信用征集與調查機構大約50家左右、信用擔保機構大約有400家左右?,F在又出現很多規模很小的(包括一些市縣政府都要建立相應的信用公司)、信用征集公司、信用管理公司、信用評級公司,竟爭無序,缺乏管理。一方面是我國目前還沒有明確管理部門,另一方面,即使有也缺乏管理的依據。

                    3、對企業或個人來說,商業秘密或個人隱私得不到保護,影響信用產品的市場需求信用交易擴大的基礎是對企業和消費者進行征信,并將大量處理過的企業和消費者個人數據公開和加以傳播,涉及到敏感的個人隱私權問題是不可避免的。必須有法律將涉及個人隱私的數據和合法征信數據加以區分,既保護消費者的隱私權不受侵犯,又讓中介機構的經營活動有法可依。如果企業或個人的信用信息被無限制地廣泛傳播,必然使這些企業或個人心有余悸,既不敢主動提供信用信息,也不愿意主動使用信息產品,從而限制了信用產品的市場需求,影響信用行業的發展,最終影響社會信用體系的建設進程。

                    (三)信用管理法律框架的重點

                    從本質上說,社會信用體系建設是制度建設,它是一種保證經濟良性運行的社會機制。它以有關的信用法律法規為依據,以信用專業機構為主體,以合法有效的信用信息為基礎,以解決市場參與者的信息不對稱為目的,使守信用的人或企業受到鼓勵,失信的人或企業付出代價,保證市場經濟的公平和效率??梢?,法律法規對整個社會信用體系無疑具有十分重要的意義。我們在研究了世界上主要國家的信用管理法律之后發現他們立法的兩個特點:

                    1、是否單獨立法。除美國、英國、澳大利亞、新西蘭等幾個少數國家有以征信活動為立法對象的法律法規外,多數國家都沒有單獨為征信活動立法,而是將信用信息的征集和使用納入《數據保護法》中。如歐盟1995年通過的《歐盟數據保護法》,規定數據采集要合法,并要合理地運用,很多國家根據這個公約陸續頒布了自己的數據保護法,如葡萄牙《個人數據保護法》(1995年)、奧地利《聯邦個人數據保護法》(1996年)、瑞典《數據保護法》(data protection act)(1998年)、《信用機構法》(credit bureau act),比利時《個人數據處理中隱私的保護法》(1998年);愛爾蘭《個人數據條例》(1998年);意大利《關于數據處理中個人和其他數據主體的保護法》(1999年);臺灣已有類似立法,如《電腦處理個人資料保護法》,日本到了國會,還沒有通過。美國則沒有全面的個人數據保護法,對個人隱私權的保護和個人數據收集和使用的法律基礎是在多年的法庭判決中逐步發展完善的。與《數據保護法》相比,美國的《公平信用報告法》的立法目的是一致的,即在于促進數據的合理利用及保障隱私權。

                    2、對隱私權保護和促進信用機構發展的側重不同。隱私保護和信用行業發展是一對矛盾,由于文化傳統和立法背景不同,各國涉及征信的法規內容和法律結構都有差別,在隱私保護和征信方面,有不同的傾向性,美國一直有個理念,由政府主導會限制經濟的自由發展空間,因此,美國注重維護一個公正、有效的由市場主導的信用征集系統,對個人隱私保護從屬于第二位,瑞典等歐洲的法律重點則是提供個人權利保護的依據。

                    那么,我們需不需要單獨對信用立法呢?根據我國的國情,參考國外的經驗,我們認為,我們現在需要單獨對信用立法(也可以先立行政法規,經過一段實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,再及時制定法律),因為它對我國信用制度的確立,對信用行業的發展,對資信技術的發展,對消費者權益及隱私權保障等都有著十分重要的意義。特別是加入wto后,與國際接軌也需要信用立法,并且,我們要與歐盟、與其他很多國家打交道,不僅要掌握有時還要遵守對方的規則,如美國沒有數據保護法,歐盟則對美國征信企業有很多限制,在這種情況下,美國政府專門與歐盟有一個協議即安全港制度,同意每年接受歐盟的標準檢驗。

                    現在,我國關于信用立法的呼聲很高,但是如何立法,立哪些法,則少有人涉及。我們認為,目前至少有以下兩個方面的立法需要我們考慮:

                    1、數據開放與保護法(或稱“數據使用和管理法”)

                    前面我已經講過,一直以來,在我國社會信用體系建設中存在著較為嚴重的數據瓶頸,隨著有關部門、有的地區積極建立各自的信用體系,信息割據的傾向越來越明顯,數據瓶頸對信用市場的發育形成了強約束。如何實現信用信息開放,促進我國社會信用體系盡快建立,是當前急需解決的重大問題。因此,在我國信用立法中需要單獨對數據的開放、使用和管理立法。

                    數據的開放與保護主要涉及到兩個方面的平衡,一是部門的信息對外開放與國家機密、企業商業秘密的保護之間確立一個平衡關系,另一方面就是中介機構的信息采集、傳播與個人隱私權保護之間確立一個平衡關系。占有信用數據的行政管理部門如何開放這些數據,是無償地對社會開放還是部分有償地開放,是全部對社會開放還是只對中介機構開放,或者是部分對社會開放部分對中介機構開放,都是需要規定的。立法要解決的幾個關鍵問題是:

                    (1) 明確信用機構可以采集和使用的信用信息范圍;

                    (2) 界定與政府信用信息相關的國家秘密、與企業信用信息相關的商業秘密以及與消費者個人信用信息相關的個人隱私,并明確對國家秘密、商業秘密和個人隱私等特殊信用信息的保護措施;

                    (3) 明確政府部門及其相關機構信用信息公開的內容、范圍和具體方式;

                    (4) 對信用機構采集和使用信用信息的權利與義務做出明確規定。

                    2、信用機構法(即市場準入和中介機構管理法)

                    正在討論和修改中的《征信管理條例》,其出發點要基于目前我國信用行業和信用市場處于什么樣的發展階段來制定。與國外成熟的信用體系中的信用中介機構相比,我國的信用中介機構普遍規模不大,綜合實力不強,缺乏競爭力;具有一定規模、運作規范、有廣泛影響力的信用機構很少,特別是沒有權威性的中介機構??偲饋碚f,我國信用機構專業化程度和社會影響都還遠遠不夠,其作用與功效遠未得到充分發揮。在這樣的條件下,對中介機構的市場準入和管理應該將規范與培育信用市場主體的初級階段結合起來考慮。信用機構法主要是對信用中介機構的市場準入和信用管理和服務活動如信用評估、信用征集、信用調查、信用咨詢、信用評級等進行規范。



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